十 24, 2012 - 
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技术及应用 Comments Off 大灾后对四川基础测绘的思考
1、汶川大地震发生以来，四川省测绘行政主管部门为抗震救灾和灾后重建提供了有力的测绘服务保障。
- 为了解灾情及时提供了灾区影像资料。地震发生后，获取大比例尺影像地图是了解灾情和布置抗震救灾措施的第一要务，四川测绘局以最快速度对国家测绘局提供的航 空摄影数据进行处理，第一时间提供了影像清晰、分辨率高的灾后影像资料。如北川县、汶川县、茂县、理县、绵竹县、什邡镇、汉旺镇灾后现状影像图和北川县最 大山体滑坡——唐家山三维立体模型等，通过影像数据清楚地分辨出灾区房屋倒塌、河流阻断、山体滑坡、桥梁和道路损毁情况，为领导决策和抗震救灾工作有序开 展提供了科学依据。
- 为抗震救灾提供了准确的地理坐标。由于道路受阻，地面救援工作无法迅速开展，救援工作遇到了困难。为此，四川测绘局 及时赶制了《58个乡镇地震救援推进情况地图》，为准确空投救援物资和空降救援行动提供了精确的地理坐标。5月17日，四川省抗震救灾指挥部得知有14名 台湾游客被困，测绘技术人员迅速查出游客被困的地点，并提供了精确的地理坐标，使得空降救援行动迅速展开，游客也得到及时救援。
- 为地震灾后损失评估提供了基础平台。为做好灾后损失的调查评估，四川测绘局积极与有关部门协作，整合灾区各项损失资料，编制了《四川省“5.12”汶川地震 灾害分布图》《四川汶川重灾区水库分布图》和《四川省汶川地震灾情评估图集》，使指挥部对灾情的了解更具体、更有空间感，得到了上级领导的好评。
- 为灾后重建提供了测绘保障服务。为保证灾后重建工作对基础测绘成果数据需要，四川测绘局先后完成了对灾区原有的20多个中国地壳运动观测网络和GPS大地控 制点的灾后重测、龙泉山脉水平点位移情况的监测等工作，先后编制了 《四川省5.12地震极重灾区分布图》和《四川省5.12地震极重灾区抗震救灾指挥图》、重灾县市的县挂图以及正射影像图、分市（州）、县的《灾后重建规 划工作底图》和灾后重建规划用影像图，还将最新成果资料送往德阳、绵阳、广元、雅安等地震重灾区，为灾区的灾后规划、重建工作提供了及时的测绘保障服务。
在 抗震救灾期间，四川测绘局共提供各种比例尺地形图5122张，各种专题地图29207张，基础地理信息数据2733幅，各种地图影像数据6127幅，空间 坐标成果1292点，应急保障信息服务系统两套。测绘保障服务经受住了考验，测绘的基础性和重要性在抗震救灾和恢复重建中得到了充分体现。
2、抗震救灾和灾后重建在彰显基础测绘的重要性的同时，也暴露出基础测绘工作薄弱的方面。
- 一 是基础测绘投入不足，而且没有形成稳定的投入机制，影响了测绘的保障服务能力。据了解，到2003年，除内蒙古、辽宁、海南、四川、西藏5个省（区）以 外，全国其它省（区、市）均将基础测绘纳入了省级国民经济和社会发展计划进行管理，形成了稳定的投入机制。四川省 “十一五”期间，虽然以四川省地理空间基础框架建设项目专项的形式落实了9500余万元基础测绘经费，但是，由于缺乏稳定的投入机制，基础测绘存在的问题 难以解决。“十一五”期间，全省各市州基础测绘规划编制工作进展缓慢，仅有极少数市州编制了基础测绘规划并落实了经费，部分市州虽然编制了基础测绘规划， 但经费尚未落实，还有部分市州尚未完成基础测绘规划编制工作。从国内的基础测绘形势来看，四川省在财政投入机制与力度方面，存在较大的差距，由此制约了基 础测绘发展和测绘保障服务能力。
- 二是现存基础测绘数据现势性差、可用率低，难以满足国民经济建设对地理信息数据的使用需求。四川现有基 本比例尺地形图情况是：全省1：1万比例尺地形图应成图18050幅，已成图6350幅，覆盖率仅为33.8%，且大部分是纸质图件，成图时间多为上世纪 70年代和80年代。1：5000、1：2000、1：1000和1：500等大比例尺地形图更是缺乏。如地震灾区多为小比例尺空白、大比例尺覆盖率极低 的地区，严重影响了抗震救灾工作的开展，也无法满足灾后重建的需求。
- 三是基础测绘成果更新缓慢。四川的国家基本比例尺地形图更新率低， 内容十分陈旧，现势性不强，数字化产品缺乏；基础测绘成果不能及时准确反映自然和经济社会的变化；基础地理信息要素表达不完整，属性信息内容不全面；测绘 公共产品不丰富，产品形式和内容比较单一，难以适应经济建设和社会发展的要求，更满足不了抗震救灾和灾后重建的迫切需要。
3、如何按照《测绘法》和《四川省测绘管理条例》的要求，进一步完善基础测绘各项管理措施，为灾后重建服务，是改善全省基础测绘现状的重要工作。四川应在总结经验的基础上，制定《四川省基础测绘管理办法》，重点解决以下问题：
- 第 一，明确各级政府及其相关部门的职责，理顺基础测绘管理体制。首先要明确各级政府的职责，把基础测绘工作纳入政府职能，列入本级国民经济和社会发展年度计 划和财政预算；其次要分清各级政府测绘行政主管部门的具体分工，将《测绘法》的基础测绘分级管理制度细化，明确省、市、县三级测绘行政主管部门的具体分 工，采取列举的方式明确各级测绘行政主管部门负责组织实施的基础测绘项目，明确分工，也便于具体操作；三是明确其它有关政府部门的职责，如发展改革部门的 基础测绘规划计划管理和财政部门的财政投入等职责。
- 第二，具体明确基础测绘经费来源，促进各级政府建立基础测绘经费投入机制。从四川基 础测绘现状来看，基础测绘经费未能按照法律要求形成正常的投入机制，经费问题成了瓶颈，因此，必须在细化分级管理体制的基础上，明确经费分级投入制度，形 成固定的经费投入机制，才能保证基础测绘工作的顺利开展。
- 第三，建立基础测绘成果更新机制。四川省现有的基础测绘数据陈旧，覆盖率较 低，因此在解决基础测绘数据全覆盖或者基本覆盖的前提下，必须建立定期更新机制，明确各级政府和各级测绘行政主管部门在基础测绘成果更新制度中的职责，要 结合不同地区的经济发展实际，明确基础测绘成果数据的更新周期，对经济建设、社会发展和公共应急急需的基础测绘成果应当及时更新，以保证基础测绘成果的现 势性，满足经济社会发展和应对各类突发事件的需要。
- 第四，协调和处理基础测绘成果广泛应用和基础测绘成果保密管理之间的关系。基础测绘 是测绘工作的基石，加强基础测绘成果的广泛应用，需要测绘行政主管部门向社会、政府有关部门广泛提供现势性强、精确的基础测绘成果数据。然而基础测绘成果 涉及大量的国家基础地理信息数据，关系国家安全，如何解决基础测绘成果数据保密与提供更广泛的用户使用之间的矛盾就成为各级测绘行政主管部门面临的一大课 题，也是基础测绘立法所要解决的问题。尤其是在应对突发应急事件中，一方面需要快速提供基础测绘成果数据以满足应急需要，另一方面在快速提供的过程中如何 对使用范围、使用单位进行保密性审查以及基础测绘成果数据保管主体等问题需要进一步加以规范，否则难以保证基础测绘成果数据的安全。
- 第 五，以法治手段促进基础测绘成果数据的资源整合。据了解，基础测绘成果资料并非完全由测绘行政主管部门掌握，其它有关部门也掌握一部分可供基础测绘及时更 新的成果数据，各级政府必须促进基础测绘成果数据在政府部门之间的整合和利用，并依法由测绘行政主管部门统一管理。测绘行政主管部门也应当加强对测绘成果 数据的管理，并为基础测绘成果数据的整合和利用提供统一的交换平台和分发服务系统。